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推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

——關(guān)于《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的解讀

　　《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》(以下簡稱條例)于2013年10月8日通過國務(wù)院常務(wù)會(huì)審議，同年11月11日由李克強(qiáng)總理簽署頒布，2014年1月1日生效施行。這一條例是我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)保領(lǐng)域第一部*行政法規(guī)，是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)保制度建設(shè)的里程碑，是生態(tài)文明制度建設(shè)尤其是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明制度建設(shè)的重大進(jìn)展，對(duì)推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題的解決、促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，具有十分深遠(yuǎn)的意義。準(zhǔn)確理解和把握條例的要義，充分利用好條例關(guān)于促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展做出的規(guī)定，對(duì)于提升產(chǎn)業(yè)綜合效益、推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，十分必要。

　　以促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、健康發(fā)展作為解決畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題的基本思路

　　發(fā)展中的問題只有通過發(fā)展來解決。必須明確，畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題是隨著我國近年來畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展出現(xiàn)的。改革開放以來，我國實(shí)施了一系列支持畜牧業(yè)發(fā)展的政策，畜牧業(yè)發(fā)展取得了長足進(jìn)步。

　　目前，我國肉類人均占有量已經(jīng)超過世界平均水平，禽蛋人均占有量已經(jīng)達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平。畜牧業(yè)已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域的支柱產(chǎn)業(yè)，成為許多地區(qū)農(nóng)民增收的重要途徑，畜牧業(yè)同時(shí)也是廣大消費(fèi)者“菜籃子”供給的重要保障，作用十分重大。伴隨我國畜牧業(yè)快速發(fā)展，畜禽糞便和污水等廢棄物的產(chǎn)生量也隨之增長，環(huán)境壓力不斷增加。長期以來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展缺乏必要的引導(dǎo)和規(guī)劃，更多地以市場為導(dǎo)向自由發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的區(qū)域和空間的不平衡。人口密集的地區(qū)，如大中城市周邊、東部人口稠密地區(qū)等市場空間大的區(qū)域，養(yǎng)殖量大，養(yǎng)殖場和小區(qū)以及養(yǎng)殖密集區(qū)域分布密集，而這些地區(qū)可以利用和消納畜禽糞便等廢棄物的土地空間則相對(duì)較少，導(dǎo)致大量畜禽糞便等廢棄物不能實(shí)現(xiàn)就地就近利用。加之長期以來農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域環(huán)境監(jiān)管還不到位，本應(yīng)該成為農(nóng)田養(yǎng)分來源的糞便大量地浪費(fèi)和流失，導(dǎo)致嚴(yán)重污染。畜禽養(yǎng)殖污染帶來的疫病、鄰里糾紛等問題，也阻礙了畜禽養(yǎng)殖業(yè)自身發(fā)展?？梢?，我國畜禽養(yǎng)殖的環(huán)境問題，是隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生的，根本原因在于發(fā)展方式還比較粗放、還不夠科學(xué)。

　　因此，要解決我國畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題，根本出路還是要靠推動(dòng)我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)型升級(jí)，這也是條例的基本思路。

　　為此，條例一是通過對(duì)畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出相應(yīng)環(huán)保要求，如依照環(huán)境承載力確定畜禽養(yǎng)殖業(yè)的總量和布局，劃定禁養(yǎng)區(qū)等，引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展充分考慮環(huán)境要素進(jìn)而做到科學(xué)布局。二是對(duì)符合環(huán)保要求、有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)方式和發(fā)展模式明確扶持和獎(jiǎng)勵(lì)措施，如對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場和小區(qū)用地方面的支持，對(duì)廢棄物無害化和綜合利用設(shè)施建設(shè)的資金支持，以協(xié)議獎(jiǎng)勵(lì)的方式對(duì)超過國家和地方要求進(jìn)一步削減污染物排放量的行為進(jìn)行支持等，目的就是為了引導(dǎo)和推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖戶采取更高的管理水平、更科學(xué)的發(fā)展方式，以更好的發(fā)展為途徑，更為積極地解決環(huán)境問題。

　　將推動(dòng)綜合利用作為解決畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染問題的根本途徑

　　前面提到過，造成我國畜禽養(yǎng)殖污染的一個(gè)重要原因就是大量畜禽糞便等廢棄物得不到有效利用，另外一個(gè)重要原因就是有機(jī)肥的政策環(huán)境問題。長期以來，為了提高糧食等重要作物的產(chǎn)量，國家對(duì)化肥的生產(chǎn)、運(yùn)輸、購買和使用等環(huán)節(jié)給予了扶持政策。據(jù)有關(guān)研究報(bào)告，目前我國對(duì)每噸氮肥所有環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼約為160元，而有機(jī)肥的項(xiàng)目審批、生產(chǎn)用電、稅收、運(yùn)輸以及購買和使用環(huán)節(jié)，普遍沒有任何扶持政策。換句話說，有機(jī)肥長期沒有與化肥平等的“政策身份”。加之近年來我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村青壯年勞力進(jìn)城務(wù)工，留守的“386199部隊(duì)”(即以婦女、兒童和老人為主的農(nóng)村留守人群)缺乏足夠的勞動(dòng)力支撐有機(jī)肥的施用，施用更方便、短期效益更明顯的化肥也因此更多地地?cái)D占了有機(jī)肥的應(yīng)用空間，進(jìn)一步加劇了有機(jī)肥沒人用的窘境，阻礙了畜禽糞便轉(zhuǎn)化為有機(jī)肥還田利用的路子。

　　“莊稼一枝花，全靠糞當(dāng)家”。幾十年前，化肥供應(yīng)還十分有限，畜禽養(yǎng)殖量也比現(xiàn)在少得多，畜禽糞便作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料處于相對(duì)不足的狀態(tài)，在我國很多地區(qū)要憑票供應(yīng)，因而那時(shí)畜禽糞便不可能會(huì)被浪費(fèi)并導(dǎo)致污染。

　　此外，必須說明的是，如果將畜禽糞便等廢棄物作為必須處理并做到達(dá)標(biāo)排放的污染物來對(duì)待，也是不可行的。據(jù)測(cè)算，出欄一頭生豬所產(chǎn)生的廢棄物如果要做到達(dá)標(biāo)排放，其處理費(fèi)用在200元左右，這是養(yǎng)殖戶不愿意也不能承擔(dān)的。而且，將畜禽糞便等有機(jī)質(zhì)資源當(dāng)做污染物進(jìn)行處理并做到達(dá)標(biāo)排放，是一種花錢燒資源的愚蠢行為，是一種嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。如果能利用好畜禽糞便，結(jié)合畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，做到種養(yǎng)結(jié)合、種養(yǎng)平衡，開發(fā)經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的有機(jī)、綠色農(nóng)產(chǎn)品，除了能增加綜合經(jīng)濟(jì)收益，還對(duì)提升土壤有機(jī)質(zhì)、減少化學(xué)合成投入品對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，對(duì)保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有積極作用。

　　因此，解決畜禽養(yǎng)殖污染問題的關(guān)鍵在于要讓畜禽糞便等廢棄物發(fā)揮其作為植物養(yǎng)分和土壤有機(jī)質(zhì)來源的作用，這就要從賦予有機(jī)肥“政策身份”入手。為此，條例第二十九條規(guī)定“從事利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行有機(jī)肥產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營等畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用活動(dòng)的，享受國家規(guī)定的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。”第三十條規(guī)定“購買使用有機(jī)肥產(chǎn)品的，享受不低于國家關(guān)于化肥的使用補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策”，這為有機(jī)肥更廣泛的應(yīng)用奠定了制度基礎(chǔ)，也是我國首次在法律層面賦予有機(jī)肥不低于化肥的政策身份，有利于促使利用畜禽糞便生產(chǎn)有機(jī)肥成為一種有利可圖的活動(dòng)，從而引導(dǎo)更多的社會(huì)力量從事畜禽糞便等廢棄物的綜合利用，促進(jìn)畜禽糞便等廢棄物綜合利用的產(chǎn)業(yè)化，從根本上解決畜禽糞便資源浪費(fèi)導(dǎo)致的污染問題。

　　此外，考慮到畜禽糞便制造的有機(jī)肥價(jià)值低，過長距離的運(yùn)輸會(huì)提高施用成本，得不償失。為此，條例第十六條明確規(guī)定國家支持畜禽糞便等廢棄物就地就近還田利用，確定了畜禽養(yǎng)殖廢棄物利用模式的基本原則。

　　將加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管作為推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的重要手段

　　目前，按主要污染物產(chǎn)生量來折算，我國的畜禽養(yǎng)殖量約為14億頭生豬當(dāng)量。按照目前18億畝耕地(除此之外還有大量的林地、草地等可以消納利用畜禽糞便的土地空間)、每畝地消納3頭生豬的糞便來計(jì)算(這也是歐洲一些國家所采用種養(yǎng)平衡的標(biāo)準(zhǔn))，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展還有相當(dāng)大的環(huán)境空間。但長期以來，我國環(huán)境管理側(cè)重于城市和工業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本是個(gè)空白。由于監(jiān)管不到位，畜禽糞便等廢棄物的管理和處理沒有得到足夠的重視，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施配備不到位、不達(dá)標(biāo)、管理水平低等問題還比較普遍，泄漏、甚至是直接排放的現(xiàn)象在一些地區(qū)屢見不鮮，大量畜禽糞便等廢棄物不能得到有效的無害化處理和利用，產(chǎn)生了污染。

　　為此，條例做出了一系列旨在通過加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境監(jiān)管、保障廢棄物得以有效處理并利用的規(guī)定。如第十三條規(guī)定畜禽養(yǎng)殖場和小區(qū)應(yīng)當(dāng)建設(shè)與其產(chǎn)能相適應(yīng)的糞污貯存設(shè)施，沼氣、堆肥等廢棄物無害化及綜合利用設(shè)施;不自行建設(shè)無害化和綜合利用設(shè)施的，可以委托他人對(duì)廢棄物進(jìn)行無害化處理和綜合利用。需要說明的是，本條規(guī)定了養(yǎng)殖場和小區(qū)污染防治的基本義務(wù)，即要配備污染防治設(shè)施，自行或委托他人對(duì)廢棄物進(jìn)行無害化處理和綜合利用。換句話說，就是要求畜禽養(yǎng)殖場和小區(qū)在所產(chǎn)生廢棄物不能被利用的情況下，要有基本的設(shè)施和措施保證糞便、污水不外排、外泄造成污染。這不僅是養(yǎng)殖場和小區(qū)的基本環(huán)保義務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)廢棄物綜合利用的基本條件。

　　條例還規(guī)定養(yǎng)殖場和小區(qū)應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)殖和廢棄物產(chǎn)生情況定期向環(huán)保部門報(bào)備，目的也是為了讓政府在更清楚地掌握情況的基礎(chǔ)上，更有針對(duì)性地組織實(shí)施畜禽養(yǎng)殖污染防治和廢棄物綜合利用工作。為了保障畜禽糞便還田利用實(shí)效，防止打著還田的幌子行直接排污之實(shí)，條例規(guī)定畜禽糞便、污水以及沼渣、沼液等的還田利用，要符合農(nóng)田利用的標(biāo)準(zhǔn)，要進(jìn)行必要的處理防止動(dòng)植物疫病傳播;要充分考慮土地養(yǎng)分需求，防止超過土地消納利用能力而導(dǎo)致污染。這也為界定排污和還田行為明確了法律原則。

　　條例還對(duì)畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目環(huán)評(píng)做出了更為具體的規(guī)定，規(guī)定適用報(bào)批環(huán)評(píng)報(bào)告書或登記表的產(chǎn)能規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)境保護(hù)部商農(nóng)業(yè)部確定;對(duì)畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目環(huán)評(píng)的內(nèi)容做出了較為具體的要求，要求明確廢棄物種類和數(shù)量、綜合利用和無害化處理方案和措施，廢棄物的消納和處理情況以及向環(huán)境直接排放的情況、環(huán)境和健康影響，以及相應(yīng)的防止措施等，這也為通過加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目建設(shè)前置環(huán)境監(jiān)管以及建成之后保障相關(guān)措施落實(shí)到位、提高廢棄物的利用水平提供了保障。

　　適度的規(guī)模化發(fā)展和集約化經(jīng)營管理不僅是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，也是提高環(huán)保水平、推動(dòng)廢棄物綜合利用的重要條件。為此，條例在激勵(lì)措施一章中規(guī)定，政府對(duì)養(yǎng)殖業(yè)的集約化和標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型、對(duì)按照要求配備環(huán)保設(shè)施的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

　　綜上，簡而言之，條例的基本思路就是通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)模式和布局的優(yōu)化，通過加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，通過營造有利于畜禽糞便等廢棄物綜合利用的政策環(huán)境，通過扶持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)，打通畜禽糞便等廢棄物綜合利用的渠道，以從根本上解決畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源浪費(fèi)導(dǎo)致的污染問題，推動(dòng)我國生態(tài)農(nóng)業(yè)水平的提高，促進(jìn)整個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)。

　　廣大畜禽養(yǎng)殖戶身處畜禽養(yǎng)殖業(yè)的第一線，能否準(zhǔn)確理解并把握條例的精神和要求，直接關(guān)系到生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)效益的提升。因此，廣大畜禽養(yǎng)殖戶應(yīng)深刻理解和把握條例的精神、主旨和要義，充分理解條例通過加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精神實(shí)質(zhì)，充分理解條例實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙贏的根本目的，充分理解條例通過推動(dòng)綜合利用實(shí)現(xiàn)治理污染的基本思路，充分理解條例采取疏堵結(jié)合、以疏為主，以加強(qiáng)監(jiān)管促綜合利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心策略，充分利用好條例施行為畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來的有利條件和良好機(jī)遇，充分利用好條例的相關(guān)優(yōu)惠扶持政策。通過實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)平衡和種養(yǎng)結(jié)合，做到治理污染的同時(shí)增加經(jīng)濟(jì)收益，以發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和升級(jí)保障促進(jìn)行業(yè)的健康、持續(xù)、發(fā)展。