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承包地“變現(xiàn)”記

——進(jìn)城農(nóng)民“退地”觀察(上)

編者按：農(nóng)村承包地、宅基地是農(nóng)民最重要的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。隨著城鎮(zhèn)化加快，一些已在城鎮(zhèn)站穩(wěn)腳跟的進(jìn)城農(nóng)民，希望“變現(xiàn)”其留在農(nóng)村的“兩塊地”，嘗試各種農(nóng)地有償退出的辦法。當(dāng)前，不少來自基層的退地嘗試，在保障農(nóng)民利益前提下，找到盤活農(nóng)地資源、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)要素高效配置的路徑，助推農(nóng)民市民化進(jìn)程。

退地是現(xiàn)實(shí)需求，也是理性選擇

作為全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市，不少農(nóng)民在城鎮(zhèn)已有穩(wěn)定的職業(yè)和住所，享受到城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療等公共保障，同時(shí)他們?cè)谵r(nóng)村仍保留宅基地、承包地等土地權(quán)益。對(duì)一些進(jìn)城農(nóng)民來說，人地長(zhǎng)期分離，一方面使農(nóng)地資源難以有效盤活，加劇承包地撂荒或宅基地閑置，不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展；另一方面，農(nóng)地作為進(jìn)城農(nóng)民重要財(cái)產(chǎn)權(quán)益，價(jià)值無法“變現(xiàn)”。

作為全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，重慶梁平縣全縣承包地面積近百萬畝，農(nóng)民約有72萬人，其中超過4成常年外出。隨著大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不少農(nóng)民確實(shí)有退出土地的意愿。為此，重慶梁平縣從2014年開始進(jìn)城農(nóng)民整戶退地試點(diǎn)。今年5月初，梁平縣川西村9社7戶農(nóng)民，向社集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)整戶退出承包地，面積超過26畝，退地農(nóng)民每畝地將獲得1.4萬元補(bǔ)償。

土地有償退出，來自于農(nóng)民現(xiàn)實(shí)理性的選擇。半月談?dòng)浾咴诖ㄎ鞔辶私獾?，這7戶退地農(nóng)民進(jìn)城多年，有著穩(wěn)定的職業(yè)和居所。45歲農(nóng)民王元偉在外打工已20多年，在建筑工地干木工，月收入有1萬多元，加上妻子經(jīng)營(yíng)餐館，一家人日子過得還算富足。王元偉說，自己既不會(huì)種地也不愿種地，家里近7畝承包地，以前免費(fèi)送給親戚種，2014年又以每畝約700元的價(jià)格流轉(zhuǎn)給大戶種蓮藕和水稻。“流轉(zhuǎn)當(dāng)年，大戶按時(shí)足額交了租金，但第二年蓮藕價(jià)格暴跌，直到現(xiàn)在還有一半的租金沒付。”

談到為何愿意退地，王元偉說：“土地流轉(zhuǎn)有風(fēng)險(xiǎn)，與其一年一收租金，不如直接退地獲得一次性補(bǔ)償更劃算。帶著近10萬元補(bǔ)償金，一家人就算完全‘洗腳進(jìn)城’了。”

在川西村，農(nóng)民馮輝祿從上世紀(jì)90年代初起，就東奔西跑各地打工，幾十年都沒摸過鋤頭下過地，也從沒依靠土地生活。如今全家人已從村里搬出，把家安在了福建廈門。馮輝祿這次回村，就是專門處理退地的事。“自己拿到退地補(bǔ)償后就要回廈門了，徹底和土地‘脫鉤’了。以后可能就只能一年回來一次走走親戚了。”

重慶市巴南區(qū)也在做類似的退地嘗試。最近，巴南區(qū)天星寺鎮(zhèn)芙蓉村有7戶農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)等農(nóng)村權(quán)益退還社集體經(jīng)濟(jì)組織，在獲得相應(yīng)退地補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，也自愿注銷集體經(jīng)濟(jì)成員資格，轉(zhuǎn)戶進(jìn)城。同時(shí)，在確保土地集體所有權(quán)性質(zhì)不變、土地用途不變的前提下，農(nóng)業(yè)公司與社集體簽訂了土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，對(duì)這7戶農(nóng)民退出的土地進(jìn)行綜合開發(fā)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

五步流程確保承包地退出平穩(wěn)有序

進(jìn)城農(nóng)民整戶退地，目前處于摸索階段，一些基層做法值得總結(jié)。在梁平縣，為了保證改革平穩(wěn)推進(jìn)，減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，縣里按照封閉試點(diǎn)的原則，重點(diǎn)做了五項(xiàng)政策設(shè)計(jì)：一是設(shè)定退地門檻。須同時(shí)滿足有穩(wěn)定職業(yè)或經(jīng)濟(jì)來源和有穩(wěn)定住所兩項(xiàng)條件，才能整戶退地。川西村9社搞退地試點(diǎn)時(shí)，有21戶農(nóng)民提出了退地申請(qǐng)。經(jīng)嚴(yán)格審核，最后只有7戶完全滿足條件，進(jìn)入退地程序。

二是明確退地流程。農(nóng)民提出退地申請(qǐng)后，需由集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議討論同意、公示、備案并向社集體交還《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》。

三是確定退地價(jià)格形成機(jī)制。退地價(jià)格由集體經(jīng)濟(jì)組織與退地農(nóng)戶充分協(xié)商，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及不同地類、地塊位置，綜合考慮本輪土地承包期 (至2027年止)剩余年限和年均土地流轉(zhuǎn)收益等因素，確定退地補(bǔ)償價(jià)格。川西村9社召開了3次村民代表會(huì)，共同協(xié)商退地價(jià)格，最后確定了每畝1.4萬元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

四是籌措退地資金。采取縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助一點(diǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織自籌一點(diǎn)的辦法，籌措退地周轉(zhuǎn)金，用于支付退地補(bǔ)償款。川西村7戶進(jìn)城農(nóng)民退地補(bǔ)償就由退地周轉(zhuǎn)金先行墊付。

五是建立退地利用辦法。按照“農(nóng)地農(nóng)用”的原則，農(nóng)民退地后，社集體可將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶經(jīng)營(yíng)，不改變土地用途和性質(zhì)。每年流轉(zhuǎn)收益用于歸還周轉(zhuǎn)金，超額部分作為社集體經(jīng)濟(jì)組織收入。

梁平縣農(nóng)村改革辦公室副主任吳正遠(yuǎn)說，通過退地試點(diǎn)，一方面“變現(xiàn)”了農(nóng)民承包地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使農(nóng)民帶著財(cái)富進(jìn)城。另一方面也沒有改變農(nóng)地集體所有性質(zhì)，不會(huì)沖擊土地制度的穩(wěn)定性。

頂層設(shè)計(jì)需完善，社保空白要填補(bǔ)

記者在退地試點(diǎn)地區(qū)發(fā)現(xiàn)，由于承包地退出事關(guān)群眾切身利益，直接牽涉土地改革全局，一些國(guó)家政策在基層難以突破，一些難題也需要在改革過程中逐步給予回答。

在梁平縣，目前整戶退地面積控制在26畝左右，這主要是出于封閉運(yùn)行、防控風(fēng)險(xiǎn)的考慮。吳正遠(yuǎn)說，退地改革要進(jìn)一步推廣，有兩個(gè)問題需要頂層設(shè)計(jì)給予解答：一是到2027年第二輪土地承包期結(jié)束后，對(duì)于退地農(nóng)民交還給社集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，是否應(yīng)該向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員重新分配，目前國(guó)家政策、法律尚不明確。二是在對(duì)農(nóng)村土地征用時(shí)，為了保障農(nóng)民生存，目前國(guó)家有較為完善的征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障政策，但針對(duì)自愿退地的農(nóng)民，相關(guān)配套社會(huì)保障政策尚處于空白階段。

基層干部和退地農(nóng)民建議，針對(duì)農(nóng)民土地退出的現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家可考慮擇機(jī)出臺(tái)農(nóng)民自愿退地養(yǎng)老保險(xiǎn)，有效保障農(nóng)民退地后的基本生活，減少改革風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，在梁平縣退地試點(diǎn)中，采取“財(cái)政出資+社集體經(jīng)濟(jì)組織自籌”方式，建立土地退出周轉(zhuǎn)金，解決退地補(bǔ)償問題。從目前來看，由于退地補(bǔ)償是一次性支付，周轉(zhuǎn)金面臨著較大的籌措和資金平衡壓力。

在川西村，7戶農(nóng)民退地需一次性支付40萬元補(bǔ)償，而社集體將農(nóng)民退出的土地再流轉(zhuǎn)給大戶，每年租金收入不到2萬元。即便大戶每年按時(shí)支付租金，社集體要完全償付周轉(zhuǎn)金，需要20年的時(shí)間。基層建議，要使農(nóng)民退地平穩(wěn)運(yùn)行，應(yīng)配套完善的土地退出周轉(zhuǎn)金籌集機(jī)制，減輕資金壓力。