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　　2019年1月1日，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》正式實施，這是時隔16年之后，國家首次對《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行大修?！掇r(nóng)村土地承包法》的修訂與實施引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注，在堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時代，為何要修訂《農(nóng)村土地承包法》？這部新法有何亮點？對于推動農(nóng)村土地制度改革、維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益有何利好？近日，湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳黨組成員、副廳長陳志勇就社會關(guān)注的熱點問題進(jìn)行了解讀。

　?。ㄒ唬?順應(yīng)時代要求，修訂《農(nóng)村土地承包法》適逢其時。

　　問：為什么要修訂《農(nóng)村土地承包法》？在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施的大背景下，有何重要意義？

　　陳志勇：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》于2002年8月經(jīng)第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過，自2003年3月1日起施行。2009年8月第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議作出決定，將法律中的土地“征用”修訂為“征收、征用”。2017年11月第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第30次會議第一次審議了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》。2018年10月第十三屆全國人大常委會第六次會議第二次審議了修正案（草案），2018年12月第十三屆全國人大常委會第七次會議第三次審議后通過了修正案。

　　2002年的《農(nóng)村土地承包法》，對穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，發(fā)揮了重大作用。實踐證明，《農(nóng)村土地承包法》確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度是符合國情的?！掇r(nóng)村土地承包法》實施以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展。從宏觀層面看，國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化加速推進(jìn)，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收提供了強有力支撐，但在土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素流動上，又對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提出新挑戰(zhàn)。從農(nóng)村內(nèi)部看，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平的提升，大量富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積擴大，規(guī)?；?、集約化水平提高，土地經(jīng)營方式呈現(xiàn)多元化格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機械化、標(biāo)準(zhǔn)化及科技進(jìn)步，都對完善農(nóng)村土地制度提出新的要求，尤其是在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施的大背景下，意義重大。

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革提出一系列方針政策，主要包括：在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局；維護(hù)進(jìn)城務(wù)工落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，依法規(guī)范權(quán)益轉(zhuǎn)讓；允許承包方以承包土地的經(jīng)營權(quán)入股和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，探索承包土地的經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保；健全工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風(fēng)險防范制度，加強用途管制，嚴(yán)守耕地紅線；建立完善土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度；保障農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益；在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份等。黨的十九大報告進(jìn)一步明確提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。把被實踐檢驗行之有效的農(nóng)村土地承包政策及實踐中的成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為國家法律規(guī)范，是完善農(nóng)村土地承包法律制度首先要考慮的問題。適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，是完善農(nóng)村土地承包法律制度的基本出發(fā)點。

　?。ǘ?修法亮點多多，條條保障農(nóng)民權(quán)益。

　　問：新修訂的《農(nóng)村土地承包法》有何亮點？

　　陳志勇：始終堅持“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”不動搖，是此次修法的一大亮點。黨的十九大報告提出，第二輪土地承包到期后再延長三十年，修正案及時將這個重大決策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。這樣規(guī)定，既體現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的主基調(diào)，又有利于處理堅持土地集體所有與保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，有利于處理土地承包制度穩(wěn)定與完善的關(guān)系，有利于處理土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營與化解人地突出矛盾的關(guān)系。這次修法，適應(yīng)當(dāng)前新形勢新要求，對有的條款進(jìn)行了修訂完善。比如，明確第二輪土地承包期屆滿后再延長三十年。再如，就農(nóng)村土地二輪承包到期后是否調(diào)整土地問題，修訂討論中曾有爭議。最終，全國人大為落實中央保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的精神，對原有法條不作修訂。

　　第二大亮點是，將“三權(quán)”分置這一制度創(chuàng)新上升為法律規(guī)范。突出表現(xiàn)在明確賦予土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。修訂后的承包法中，“土地經(jīng)營權(quán)”除在第二章以單獨成節(jié)方式呈現(xiàn)，在其他章節(jié)也多處出現(xiàn)。就土地經(jīng)營權(quán)的概念，修訂后的承包法在第一章總則第九條中規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。”就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，第三十六條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。”就土地經(jīng)營權(quán)的登記，第四十一條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。”就土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保，第四十七條規(guī)定：“受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。”一系列法律規(guī)定，都體現(xiàn)了中央有關(guān)農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置的精神要求，有利于保障土地經(jīng)營權(quán)人自主經(jīng)營的權(quán)利，促進(jìn)土地資源要素的合理配置。

　　新修訂的《農(nóng)村土地承包法》明確了維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。原《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。黨的十八屆五中全會決定提出，“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。修正案按照黨的十八屆五中全會精神作了銜接，在制度設(shè)計上把握了三個原則：第一，承包期內(nèi)，農(nóng)民進(jìn)城落戶，無論是部分成員或者舉家遷入，都不以退出土地承包權(quán)為前置條件，穩(wěn)定是主基調(diào)。第二，承包期內(nèi)，農(nóng)民全家在城鎮(zhèn)落戶后，引導(dǎo)支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓承包地或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。第三，把是否交回承包地的選擇權(quán)交給進(jìn)城落戶農(nóng)民和其原所在的集體經(jīng)濟組織，不代替農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織選擇。從地方的試驗看，只要補償?shù)轿?，自愿轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)是可以做到的，少數(shù)人交回承包地也是有的，補償水平成為能否順利轉(zhuǎn)讓或是否交回承包地的關(guān)鍵。

　　明確婦女土地承包權(quán)益的保護(hù)，也是此次修法的一大亮點。原《農(nóng)村土地承包法》中對保護(hù)婦女土地承包權(quán)益已有規(guī)定?，F(xiàn)實中侵害婦女土地承包權(quán)益，表現(xiàn)為通過制定村規(guī)民約，對結(jié)婚、離婚或喪偶婦女（包括入贅男）的土地承包權(quán)益、集體經(jīng)濟收益的分配權(quán)益等進(jìn)行限制。農(nóng)村土地承包是按戶承包，按人分地，婦女出嫁前，是具有土地承包經(jīng)營權(quán)的家庭成員。婦女如在婚入地未取得承包地，按照原《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，婚出地的發(fā)包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析產(chǎn)，出嫁女依然享有原家庭承包土地的財產(chǎn)權(quán)益。這次修法進(jìn)一步明確，農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。

　　（三） 遵循三條原則，深化農(nóng)村土地改革。

　　問：這次修訂《農(nóng)村土地承包法》堅持了什么原則？

　　陳志勇：農(nóng)村土地制度涉及農(nóng)民的切身利益，十分重要。修訂《農(nóng)村土地承包法》堅持了三條原則：一是堅持農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)不動搖。習(xí)近平總書記指出，“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。這“四個不能”，是完善農(nóng)村土地承包法律制度的主基調(diào)。二是處理好穩(wěn)定與完善的關(guān)系。不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定的不改，分歧意見較大的不改。三是處理好體現(xiàn)發(fā)展趨向與循序漸進(jìn)推進(jìn)的關(guān)系，對看不清楚的事不操之過急。土地承包制度的完善要與未來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式相適應(yīng)，從小規(guī)模的家庭分散經(jīng)營，到適度規(guī)模的家庭農(nóng)場或者專業(yè)合作社經(jīng)營，再到專業(yè)化、現(xiàn)代化的綜合性經(jīng)營，最終形成農(nóng)工商一體、一二三產(chǎn)融合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營方式，需要與之相配套的土地制度相適應(yīng)。我國仍處在人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的社會結(jié)構(gòu)調(diào)整期，需要多少年才能穩(wěn)定下來，還看不清楚。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在深化，土地制度是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的核心，需要協(xié)調(diào)配套。因此，一個符合國情的農(nóng)村土地制度的最終完善，將是一個歷史過程，不可能畢其功于一役。

　?。ㄋ模?研究出臺配套措施，貫徹實施新《農(nóng)村土地承包法》

　　問：如何更好地推進(jìn)新《農(nóng)村土地承包法》貫徹實施？

　　陳志勇：圍繞法律中新修訂的內(nèi)容，各地要大力宣傳新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，一些新的內(nèi)容、新的重點讓老百姓知道，讓從事這項工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂。通過各種媒體、多種方式向農(nóng)民宣傳法律精神，讓農(nóng)民能夠知法懂法，依照法律維護(hù)自己的合法權(quán)益。在宣傳法律的同時，要有計劃開展培訓(xùn)，特別是對從事這項工作的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)，以及從事農(nóng)村土地承包管理工作的一些人員，進(jìn)行一些有組織的培訓(xùn)。

　　近年來，湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳按照黨中央關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體部署，結(jié)合湖北實際，推動省委、省政府出臺了完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等3個政策性文件，推動湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳出臺了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、村級非生產(chǎn)性開支管理、集體“三資”清理專項整治、承包地確權(quán)登記頒證“回頭看”、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易等6個工作方案或管理規(guī)范。2017年基本完成全省承包地確權(quán)登記頒證，2018年完成確權(quán)數(shù)據(jù)庫成果匯交，2019年3月全面啟動“回頭看”，全省承包地流轉(zhuǎn)率49.2%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率75%。穩(wěn)步推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點，形成“企業(yè)主導(dǎo)、現(xiàn)金補償”和“村集體主導(dǎo)、退地入股”兩種方式。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)補貼制度改革，爭取中央財政、省財政投資金支持新型經(jīng)營主體發(fā)展，全省新型經(jīng)營主體達(dá)22.8萬個，各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織達(dá)到2.5萬個，通過土地流轉(zhuǎn)、服務(wù)帶動，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營3147.7萬畝。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革深入推進(jìn)，全省99.6%的村完成清產(chǎn)核資，73.5%的村已上報清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)；98.9%的村完成清人分類；4995個村成立經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社，累計股金分紅6.5億元。中央改革試點市、縣達(dá)到38個，其中6個已完成試點任務(wù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部向全國推介京山、咸寧、武穴試點經(jīng)驗。

　　下一步，湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳將積極宣傳貫徹新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，推動盡快出臺關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的政策文件。完善省級土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，運用確權(quán)成果，進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系，積極探索平等保護(hù)并充分放活土地經(jīng)營權(quán)的辦法和路徑。加大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育力度，實施家庭農(nóng)場培育提升計劃，開展農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動，推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織發(fā)展工程，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體綠色融合發(fā)展，帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，啟動集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作，指導(dǎo)中央試點單位先行先試、做好示范，推動破除農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)障礙，完善市場體系。