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　　距離初次審議半年后，第十三屆全國人大常委會第十一次會議針對土地管理法修正案草案二次審議稿繼續(xù)展開分組審議。在分組審議現場，常委會組成人員就二次審議稿中擬規(guī)定的保障農民權益、深化農村改革、堅守耕地紅線不動搖等內容，給出見仁見智的討論。

　　時隔14年后的本次土地管理法再次修改，涉及到當前土地改革的熱點和難點領域。其中，關于征地改革、集體建設用地入市、宅基地退出等有關條款，始終是社會各界重點關注所在。此前，在一審草案中，修改涉及主要內容包括縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農民的合理、規(guī)范、多元保障機制；明確集體經營性建設用地入市條件及管理措施；健全宅基地權益保障方式，完善宅基地管理制度等，初次審議的焦點當時也集中在這些方面。

　　強化權益保護　服務鄉(xiāng)村振興

　　讓農民受益，促進農村與農業(yè)現代化，是農村土地改革的初心。為農民賦權讓利，推動資源變資產、資產變資金，保障農民合法權益，實現農民土地財產權，是衡量制度設計、法律調整得失成敗的標尺。涉土地立法的權益保護問題，二次審議中，繼續(xù)得到常委會組成人員密切關注。

　　在規(guī)范土地征收程序方面，二次審議稿規(guī)定了征收協(xié)商程序前置，同時進一步完善關于補償的基本原則、標準的規(guī)定，確保農民更多分享土地增值收益。對農民住宅的征收補償，不再是“參照征收耕地標準”補償，而是強調對農民居住權和住房財產權益保障，更能體現農民住房和宅基地使用權的真實價值。對此，譚耀宗委員給予肯定，他同時建議在征地時對公共利益認定的程序、公共利益認定爭議的裁決機制等作出規(guī)定。

　　李銳委員說，草案二審稿在認真總結農村“三塊地”改革試點經驗的基礎上，進一步完善土地所有權和土地承包經營權、宅基地使用權、建設用地使用權等的登記及相關內容，對深化農村土地制度改革，賦予農民更多財產權利，更好保護農民合法權益意義深遠。

　　在鮮鐵可委員看來，土地管理法修正案草案二審稿主要聚焦土地改革關注的重點問題，總體可行。他建議在土地利用總體規(guī)劃一章中，明確適當增加農村產業(yè)用地的規(guī)定，以滿足鄉(xiāng)村振興發(fā)展二、三產業(yè)需要。現有土地利用法規(guī)很少考慮農村產業(yè)發(fā)展用地，導致農村產業(yè)建設用地普遍偏少，農村即使引進高質量企業(yè)，也很難落地。

　　鮮鐵可委員還建議，在土地管理法修正案草案第62條中，適當放寬農村宅基地使用、流轉限制，使宅基地更好地保值增值。全國人大常委會副委員長王東明也建議，要進一步完善第62條關于農民退出宅基地的規(guī)定，研究探索農村宅基地退出機制。

　　呂世明委員則建議既要強調依法保護特殊群體合法權益不受侵害，也要在脫貧搬遷、保障性安居工程、臨時安置等方面對困難和殘障群體給予照顧。

　　推動改革深入　細化制度規(guī)定

　　二次審議中，針對此次修改涉及到的宅基地相關內容，有常委會組成人員認為，目前草案對宅基地的取得、使用、管理的規(guī)定應進一步完善。

　　在初次審議中就格外關注宅基地管理使用制度問題的劉振偉委員，這一次繼續(xù)就此發(fā)聲：“我們在農村調查，基層同志反映，目前宅基地存在的問題在一些地方比承包地問題還突出，一個重要原因是沒有可以依據的法律法規(guī)。”他指出，現行宅基地管理使用制度存在弊端，比如：宅基地無償使用，村莊集約化程度較低，浪費嚴重，在一些東部沿海發(fā)達地區(qū)，宅基地供求矛盾突出；違法違規(guī)建設多，未批先建、批少建多、一戶多宅問題突出，歷史遺留問題確權困難；對宅基地使用權的流轉限制過嚴，退出補償機制既不完善也不清晰。有鑒于此，他建議進一步在法律中完善宅基地使用權的取得方式、嚴格用途管制、完善宅基地用益物權權能制度、完善農民房產財產權制度等內容。

　　在田紅旗委員看來，宅基地的社會保障屬性即便在市場經濟發(fā)展背景下仍然不可否認。但在同等條件下，只要城市居民能夠參與購買宅基地，缺少宅基地建房的農村村民購買的可能性基本不存在，不宜完全放開宅基地轉讓限制。他建議應當賦予農村集體經濟組織同意權以及本集體經濟組織內尚未分得宅基地使用權的成員優(yōu)先購買權，用以保障農村村民“戶有所居”目標的實現。

　　譚耀宗委員指出，目前草案對宅基地制度的規(guī)定比較粗略，對實踐中高度關注的宅基地“三權分置”、有償使用、退出、繼承等問題缺乏規(guī)定。他建議下一步應更加充分回應實踐需求和試點探索經驗，補充細化相關規(guī)定。

　　明確多規(guī)合一　做好銜接設置

　　草案二審稿進一步完善國土空間規(guī)劃的相關內容，規(guī)定國家建立國土空間規(guī)劃體系。經依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設活動的基本依據。已經編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。本次審議中，從建立國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”到農村不動產登記等問題，受到常委會組成人員高度關注。

　　徐紹史委員表示，國土空間規(guī)劃的實質在于統(tǒng)籌，要避免各自為政、相互沖突、無法落地。國土空間規(guī)劃體系不取代其他一些專項規(guī)劃，關鍵在于規(guī)劃體系建設。生態(tài)規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、公用事業(yè)建設規(guī)劃都涉及空間利用，應當從規(guī)劃體系建設角度考慮。

　　今年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式印發(fā)，標志著國土空間規(guī)劃體系構建工作正式全面展開。程立峰委員建議土地管理法修正案要與此銜接，處理好與兩個規(guī)劃的關系，在保持一定連續(xù)性同時，要與改革精神相銜接，體現前瞻性。馬志武委員也建議要好好斟酌，處理好國土空間規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的過渡期關系。

　　杜小光委員建議將草案修改為“國務院授權的機構對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府國土空間規(guī)劃實施、土地利用和土地管理情況進行督察”。其理由如下：既然已經明確國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據，國務院授權的自然資源督察機構應當對國土空間規(guī)劃實施及法規(guī)政策執(zhí)行情況行使督察權利。從統(tǒng)一集中行使自然資源執(zhí)法權出發(fā)，空間規(guī)劃違法執(zhí)法及督察應當統(tǒng)一部門行使。

　　嚴格保護耕地　占補必須平衡

　　早在初次審議時，吉炳軒副委員長就建議：“要充分體現最嚴格的耕地保護制度；要充分體現對永久基本農田的保護；要充分體現耕地占補必須平衡的原則。”這次審議，他繼續(xù)大聲疾呼：土地管理法的宗旨，就是要千方百計用法律手段保護好土地，特別是耕地。這個指導思想一定要樹牢。他說：“民以食為天，食從土中生。土地是農民的命根子，也是一個國家、民族興盛的根基和本錢，保護好土地是最為重要的事情。”

　　對此，參與二次分組審議的常委會組成人員異曲同工表達耕地保護責任必須壓實的立場。許為鋼委員說，這次修正案提到永久基本農田，“永久”兩個字非常好，但要對此進行法律界定。二審草案中關于永久基本農田的第37條第3款規(guī)定“禁止占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”，他建議應當增加“不得建設畜禽養(yǎng)殖設施”。

　　針對草案二次審議稿第32條提到的“必須報經國務院批準減免本行政區(qū)域內開墾耕地的數量，進行易地開墾”，鄧秀新委員認為，光說易地開墾還不夠，應該對土地面積或土壤質量提出要求。

　　龔建明委員建議在修正案草案中增加對休耕地的保護與使用內容，對休耕土地的面積大小、休耕時間等，建議在修正案中予以體現，并確定管理辦法。無獨有偶，針對草案第38條“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”的表述，矯勇委員也表示，應該在后面加一句，即“列入國家農業(yè)休養(yǎng)生息規(guī)劃的除外”。